总和生育率已跌破警戒线 低生育率下“超生”还罚款吗？

“总和生育率已跌破警戒线，我国人口发展进入关键转折期。”民政部部长李纪恒近日的一篇文章引发社会各界对人口问题的热议。他建议，要引导生育水平提升并稳定在适度区间，增加劳动力供给。

我国生育率逐渐走低的主要原因是适龄人口生育意愿偏低，主要是出于经济家庭等原因，部分群体不想生不愿生。但硬币总是还有另外一面，在国内，已经延续了近20年的社会抚养费制度(此前叫超生罚款)，客观上也调节了部分适龄人群的生育意愿，影响了总体生育水平。

虽然近年来中国逐渐调整生育政策，但社会抚养费征收制度却一直延续下来。出于对中国生育现状以及未来演进趋势的考虑，多年来不断有人士建议废除社会抚养费制度，以鼓励生育，将生育权赋予家庭。

近期随着一份中央文件的公开，有关社会抚养费存废的讨论也再度增多。

今年11月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》称，制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性。

从上述文件可以看出，“计划生育”的字眼不再提及，而“增强生育政策包容性”的说法首次出现在官方文件中，这有何含义?

有专家此前在接受第一财经采访时认为，所谓“包容性”，应该指取消一些生育限制性措施，比如取消针对超生的社会抚养费制度，取消社会抚养费就是对生育的最大鼓励。

中央党校(国家行政学院)国际战略研究院原副院长周天勇12月2日发文称，实施全面放开二孩生育改革以来，刺激生育的效应在递减，“十四五”期间应当彻底改革生育体制与出台鼓励生育政策。

在生育政策方面，周天勇建议废除社会抚养费征收;以前超生未交的停止追缴，已交计划生育抚养费的超生无户籍人口，应当无条件登记为中国合法人口。

2013年后行政诉讼案件集中爆发

自中国上世纪80年代实行计划生育政策以来，对于政策外生育就开始伴随着相对应的“惩罚性”措施。在20世纪80年代初期叫“超生罚款”，1992年改为“计划外生育费”。2000年，财政部、原国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

2002年9月开始施行的《社会抚养费征收管理办法》规定，不符合《人口与计划生育法》第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。

自2016年“全面二孩”政策实施以来，各个省份已经陆续修改了计生条例，其中20余省份明确了社会抚养费的征收标准。天津、山东、河南、重庆、福建等多地规定，征收计征基数3倍以下的社会抚养费。而浙江等一些省份甚至将社会抚养费缴纳的基数上限提高到了3倍以上。

新华社2014年曾报道，上世纪80年代以来，全国共征收的社会抚养费超过1.5万亿元。对于这些资金的使用问题，也一直为外界所关注，但鲜有公开案例。

除了学界在理论层面争辩社会抚养费存废之外，实践中这一制度也越来越多地遇到执行难题。

由于近年来国内生育政策发生了重大变化，对于超生和抢生群体是否要征收社会抚养费，相关部门并未予以明确，地方做法也不尽相同。这个问题引起了较大争议，并且因此出现了很多行政诉讼案件。

比如，我国在2013年开始实行单独二孩政策，2016年开始实行全面二孩政策。一些在生育政策调整之前出生的“二孩”，如果按照调整后的生育政策，这个孩子是合法出生;但如按照调整前的生育政策，这个孩子就会被地方卫计部门界定为“超生”，进而继续对其征收社会抚养费。

第一财经记者近日查询中国裁判文书网发现，以“社会抚养费”为关键词进行搜索，可以检索到385756篇文书(注：数据截至2020年12月8日)。纵观这38万份文书，涉及程序合法、不履行、催告、具体行政行为、查封、冻结等关键词。

从这38万份裁判文书的涉及地域来看，福建、湖南和山东位列前三，分别是75068、 71861和52769份。第四至十位分别是河北、浙江、湖北、河南、安徽、江西和江苏。

以这些裁判文书涉及的裁判年份来看，从2004年到2008年这五年间，裁判文书的年度数量没有超过100份。此后开始迅速增长，2013年首度突破万份关口，其数量是 2012年的6.45倍。2015年是一个最高峰，达到105114份，其次是2014年的86262份，以及2016年的63442份。2017年至今，其数量又开始逐年回落。

简单来看，从2011年到2020年，这十年间有关的裁判文书数量就超过了38万份。而为何2014年至2016年这三年出现的裁判文书数量最多?目前对此尚无一个较为权威的说法。

不过，自2013年实行“单独二孩”到2016年推行“全面二孩”，这几年是我国生育政策发生较大变化的阶段，新旧法规更替之际，行政部门的执法依据会出现是依照旧规还是新法的问题。

这一期间，被地方计生部门依照旧规来征收社会抚养费的群体，也会更多滋长维权意识，进而出现了很多“民告官”的案例。

比如，浙江省玉环县单独夫妻章荣真、李善霞于2012年7月生下第二个孩子，2014年7月收到《征收社会抚养费决定书》，被要求缴纳13万元社会抚养费。

该夫妻表示不服，并将当地计生部门告上法院，历经一审、二审，均败诉。随后他们向浙江省高院提出申诉。

章荣真、李善霞的代理律师——浙江碧剑律师事务所律师吴有水认为，行政行为必须以现行有效的法律、法规为依据，被废止的法律法规行政机关不得再援引适用。因此，当地计生部门在单独二孩政策实施之后还依据过去的法规对当事人进行处罚属于适用法律错误。

第一财经查询浙江省高院行政裁定书后发现，该院2015年10月12日再审立案后，依法组成合议庭于2017年3月23日公开开庭审理了本案。再审审理过程中，再审申请人章荣真、李善霞以双方争议已实质性化解为由，向本院申请撤回再审申请。

据吴有水透露，章荣真、李善霞一案之所以能以撤回再审申请的方式结束，其背景之一是当地计生部门承诺不再处罚。

与章荣真、李善霞类似的案件并不少见。第一财经查询裁判文书后发现，浙江省台州市单独夫妻陈杨国、徐姗姗也是因为二孩“抢生”被征收79020元社会抚养费，并且实际缴纳了10020元。

此后，两人不服上述决定，提起行政诉讼。一、二审均未支持其诉讼请求。后向浙江申高院申请再审，浙江省高院组成合议庭于2017年3月23日公开开庭审理了本案，经协调化解，申请人撤回再审申请。

巧合的是，第一财经记者查询《浙江省高级人民法院国家司法救助决定书(2017)浙司救行2号》后发现，已经实际缴纳10020元社会抚养费的陈杨国、徐珊珊夫妇，于2017年10月21日向浙江省高院院申请了司法救助。

依照上述《司法救助决定书》，申请人陈杨国、徐珊珊被给予司法救助金10020元。值得注意的是，这与其此前已经实际缴纳的社会抚养费金额完全相同。

最高法的电话答复

近年来有关社会抚养费的裁判文书数量居高不下，可反映出当今社会对抚养费征收制度的争议，以及在其执行层面的不畅。当理论和现实层面均遭遇困境之际，社会抚养费该何去何从?

2016年全国两会期间，时任国家卫计委副主任的王培安表示，根据新修订的《人口与计划生育法》，实施全面两孩政策后，社会抚养费作为限制政策外生育的制度仍需继续坚持。对于全面两孩政策实施前，也就是2016年元月1日之前，违反法律法规规定生育第二个子女的，已经依法处理完成的，应当维持处理的决定，尚未处理或者处理不到位的，由各省市自治区结合实际，依法依规，妥善处理。

但如何“结合实际，妥善处理”?这种政策上的不明确也给基层工作带来困难。有基层计生人员曾表示，“继续征收，阻力太大;不征收吧，也不符合有关规定。我们很为难。”

因为此类涉及社会抚养费的行政诉讼案件逐渐增多， 最高人民法院2017年曾专门回复了浙江省高院的一个请示，即《最高人民法院关于计划生育法律、法规溯及力适用问题的电话答复》[(2016)最高法行他2号]。

文件称，关于单独夫妇违法生育二孩社会抚养费征收行为的合法性问题，不宜简单以“从旧兼从优”的一般原则予以处理。要充分考虑政策变化、新法实施和地方差异等因素，对十八届三中、五中全会相关决定公布后、新法实施前已作决定，或者新法实施后发现此前违法生育等情形，行政机关酌情减免的，应予支持;各地就此出台具体规定的，可依法适用。

该文件还表示，办理相关行政非诉案件特别是实施强制过程中，要充分考虑被执行人的违法情节、负担能力和生活经济状况等因素，酌情采取措施或依法中止、终结执行;要加强与有关部门的沟通配合，尽可能采取协调、调解等方式化解争议。

但在实际的案件诉讼中，这个最高法答复文件却经常被原告和被告“断章取义”，各取所需。

比如，被征收社会抚养费的原告在上诉时大多引用“新法实施后发现此前违法生育等情形，行政机关酌情减免的，应予支持”这一措辞，而地方计生部门在应诉时往往引用上述答复中“各地就此出台具体规定的，可依法适用”这一说法予以回应。

当前生育率走低的背景下，我国生育政策将逐渐向“引导生育水平提升”的方向转变，适龄群体的生育预期可能再度受到影响，但目前相关计生领域的法律法规尚未改变，今后一段时间，是否会再度出现较多规模的抢生群体?社会抚养费征收是否会再度遇到执行难题?

全国人大代表黄细花已经数年向全国两会提交建议，认为应该废止《社会抚养费征收管理办法》，不再向多生孩子的夫妇征收社会抚养费。对于过去的计划外生育夫妇，尚未征收社会抚养费的，一律免予征收社会抚养费。

黄细花认为，征收“社会抚养费”在法理上不成立，导致社会不公，误导民众的生育观念，并加重了育龄夫妇抚养孩子的负担，与中央提出的“促进人口长期均衡发展”的目标背道而驰。

对于一些人大代表取消社会抚养费制度的建议，2018年9月3日，国家卫健委在《对十三届全国人大一次会议第1948号建议的答复》中称，全面两孩政策的实施，基本实现了国家生育政策与群众生育意愿的统一。社会抚养费的征收对象主要是政策外生育第三个及以上子女的人群，违反法律法规生育子女的公民明显减少，社会抚养费制度对生育行为的调节作用明显降低。